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改水工程运行不顺资金缺口大农村饮水安全规划难落实
《财经》杂志记者 高胜科 王小 / 时间:2011-09-08 10:20:45
  据财经网2011年9月4日讯 高银龙一家与村口的“除砷改水纪念碑”仅有十米之隔。“胸腹杂斑驳,豆蔻少女似媸妇;砒毒侵膏肓,青壮劳力渐羸弱。夭逝与日增,鳏寡逐年多,饮水无异饮鸩,居民谈砷色变。”纪念碑上记载着这样的历史。
  山西省山阴县薛乡大营村,是全国典型的砷中毒重病区,经卫生部门监测,该村饮用水砷含量超标88倍,为山西省之最。砷是一种有毒的类金属,慢性中毒可导致黑脚病和皮肤癌,严重时可因脑麻痹而死亡。
  作为重病区,前去进行调查研究的学者来来往往,而每次旨在消除地方病的国家工程、项目也从未忽略该地。但大营村每户村民在院中花费300多元打出的那口旱井至今维护着,存储的是当地人所称的“毒”水。“一旦自来水供应不上,还得喝这水。”高银龙说。
  村里人丁渐衰,已不足300人。前些年,很多村民由于饮用砷超标“毒”水相继死亡。现年23岁的村民高银龙说,他的父辈,活到四五十岁者无几,剩下的也身患重病。
  中国历来是一个地方病高发国家,病区分布广泛,受威胁人口众多。对地方病的治理,已经陆续开展了五六十年,高砷、高氟地区的重点监测也开展了近20年。“十一五”期间,全国开展了农村饮水安全规划,国家投入近600亿元,其中以地方病防治为重点,拟彻底解决全国的中、重病区。大营村即在此次整治范围内。
  但由于部分地区部门间沟通不畅,改水工程运行不顺,供水长效机制尚未建立,且贫困的农户又不愿为安全水支付成本,导致“有工程、无水喝”的现象凸显,“十二五”期内彻底消除中、重地方病区的目标恐难实现。
  最悲惨的是,一些病区的村民明知有生命危险,仍不得不继续饮用超氟、超砷的“毒”水。
  病区一亿人
  在中国,饮水中高氟高砷引发的地方病严重。面积较大的饮水型地方性病区,多分布于典型的冲-湖积成因沉降盆地,山阴县正位于大同盆地,周围山区包绕。这些山脉里有丰富的含砷、含氟矿物,经降水溶解,随水流动,逐渐搬迁到地势低处蓄集,有毒元素的聚集导致砷氟中毒等多种地方病肆虐。
  1994年,山阴、应县等局部地区养牛和乳制品业得到发展,村民开始打手压机井,开发20~50米深层地下水,希望借此改变几千年饮用浅层富氟苦咸水的历史,然而这却引发了更大的灾难:严重的砷中毒病流行。村民们不知道的是,当地深层地下水,已被严重污染,砷含量很高。
  砷中毒最棘手的问题在于,它不像氟中毒那样可以通过居民牙齿变黑予以简单甄别。砷中毒的症状可能很快显现,也可能在饮用含砷水十年之后才出现,它取决于个体的不同体质。慢性砷中毒会使手脚掌的皮肤角化、变硬,身体的皮肤色素沉着或脱失。至病发后期可能会患癌症死亡。氟中毒主要是氟化物进入人体后,影响钙质从血液中脱失,作用于肌腱,形成驼背、腿部畸形严重。
  山阴县薛乡豆庄村49岁的村民郭年生,手掌上的关节已经明显呈干裂状,关节总是疼痛,他曾经多次去医院检查,但没有得出结论。
  国家疾控中心按地方病的严重程度划分出四类,即非病区、生病区、中病区和重病区。像豆庄村一样的砷中毒病区,在山阴县就有42个村,其中有35个村还是砷氟混合中毒村。在中国其他地区,亦不乏这样的村庄。
  根据卫生部《全国重点地方病防治规划(2004-2010年)》中期实行情况的通报,中国现已查明的饮水型地方性氟中毒病区,涉及28个省份和新疆生产建设兵团的1000多个县、10万多个村庄;饮水型地方性砷中毒病区涉及全国近40个县、500个村。
  这一通报显示,近1亿人口居住在几乎遍布全国的病区中,时刻处于危险的境地,皆因无法饮用到清洁的水。
  不过,经过“十一五”的改水工程,水利部认为,全国有4300多万人口饮用水氟、砷含量超标。
  据水利部门材料,到2010年底,纳入全国农村饮用水安全工程“十一五”规划的砷病区,血吸虫疫区等涉水重病区的饮水安全问题全部解决,已知重中度病区的饮水安全问题基本得到解决。
  工程多舛
  地方病多与饮用水有关,因此在各个时期对其治理重点都放在改善病区饮水条件。在水资源不丰富的地区,要绕开“毒”水很难,首先需找优质地下水,打井取水;不能找到地下水的,则需做改水工程,对高砷、高氟水进行改造;或者建设水利工程,从其他地方引水。极少数地区,由于无法找到清洁合适的水源,只有搬迁。
  中科院生态中心环境水化学国家重点实验室主任王子健认为,发病的一般都是非常贫困的地区,当地居民一般直接饮用地下水,关键是要解决集中用水问题。其中实际需要解决的是经济问题,而非技术问题。
  解决高氟、高砷病区,比较有效的措施是,集中供水统一处理,饮水源改成洁净水。山阴县高砷病区呈现南北带状分布,集中供水较方便,且较为幸运的是,县城附近的南山就是清洁水源地,水量充沛,供水工程可有保障。但是,病区却经过多次治水工程,改水方式亦几经变革,均以失败告终。
  最初,山阴县采取除砷器方式治水,但这仅能降低水砷含量,不能完全消除水中的砷,因此治水效果并不明显。
  1997年,山阴县将除砷改水立项为“一号生命工程”,大营村以及周边病区村均被纳入该工程。工程主要是在病区村钻深井两眼,然后通过水塔、输水管道等运送洁净水,工程由地方投资200余万元。但几年后,深井供水不足,且缺乏后续资金用于管护,致使管道线路频频出现问题,村民在吃了几年安全水后,再度断水,只得重饮“毒”水。
  2002年,由水利部门主导的大规模改水工程再次启动。山阴县水利部门主导建成高庄与苏庄两个集中供水工程。其中,砷病改水工程于2003年10月竣工通水,共投资931.73万元,其中中央投入资金821.73万元。氟病改水工程是砷病改水工程的管线延伸工程,自2005年10月底竣工通水,共投资423.2万元,其中中央投入资金200万元。
  期间,中央以及省的财政划拨,下发至山阴县的共有1000多万元,分成两次拨付,一次是2003年初,一次是2006年。这些钱都用于工程建设投入。
  “竣工后的工程以集中供水为主,基本做到了病区全覆盖。”山阴县水利局局长马兴平先容。至此,山阴县的集中供水结构完成。水源地为县城的南山,供水工程主要分为两个片区,苏庄与高庄,统一由县水利局下属机构――福民供水管理站负责运营,自负盈亏。两个集中工程通过地下1米多深管道,将自来水通向各个病区,基本做到了入村,但不能做到全部入户。如入户,需村民自付入户工程费用。因此,多数村民需自行到村里的供水点挑水,给付水费。很多居民拒绝交付上百元的管道入户费。豆庄村全村120户村民中仅有一家管道入户,能喝上自来水。
  两个集中供水工程正常通水之后,病区居民基本都能喝到洁净水,但亦有个别村庄的新建工程由于维护管理原因,有断水现象。
  中国社科院农村发展研究所研究员于法稳曾在今年4月、5月对山东、湖北、黑龙江、四川等省的11个县城做过历时两个多月的调研。他发现,各地区在改水工程的设计和材质上有差异。其中工程较好的山东省莒县,无论沟渠还是供水设施,项目质量都很高,“可以说是30年不落后,50年仍可用”,在其调研中也发现一些地区建成后的工程故障频发。
  于法稳说:“如果频繁出现故障,也不排除工程质量的原因所致。”
  在农村饮水安全工程实施过程中,不乏将项目缩水现象,使一些久盼改水的村民多有质疑。
  一位进行过多地调查的知情人士告诉记者,冀鲁豫三省交界处的河南省清丰县所辖村庄多为高氟水,受惠于全国农村饮水安全工程,多村打了深井。但却并不是所有村都喝上放心水,以清丰县罗屯村、前大流村为例,这两村处在苦水区边缘,地下40米到180米存在微咸水,两村打井深不足170米,因此村民还是在饮用微苦咸水。而且,清丰县一些供水点并未安装水质净化设施,水质是否达标,也成为疑问。
  据上述人士先容,此种情况并非孤例。如河南沁阳市、获嘉县、滑县等地均为农村饮水安全工程的重点改水地区,但同样存在类似情况:井深少于最初设计规划的米数;每天只定时放水,其余时间属断水状态,村民如不能及时接水,则只好饮用不洁的其它水源。
  滑县全县饮水困难人口高达70.3万人,涉及22个乡镇、476个村,其中氟水区35.9万人,高砷水区4.9万人,但自2006年实施改水工程后,一些村庄依然面临“吃水难”。滑县枣树乡禹村村民称,全村实行定点放水,也不时出现短期供水中断现象。而沁阳市东王占等村的安全饮水工程建成不久后,水源便遭到化工企业的污染,使多村饮水再次陷入不安全。
  2010年3月24日,《国家审计署关于103个县农村饮水安全工作审计调查结果的公告》出炉。审计发现,一些已建成的农村饮水安全工程存在供水水质合格率偏低、运营成本偏高、管理维护不到位和工程利用率不高等问题。
  国土资源部地质调查局(下称地调局)进行过“地方病严重区地下水勘察及供水安全示范项目”调查,其一位工程人员说:“大家去东北农村勘察,看到很多井写着‘农村安全饮水工程’,但这些井只求打出水来。”而地下隔水层,每一层水质都不同。
  改水工程要经过三级验收,首先是县政府自验,其次是市里水利部门复验,最后是省里终验。但在现实中,许多验收仅是“走过场”。
  中国科学院地球化学研究所研究员郑宝山说,验收是非常细致的工作,花时间花精力,许多饮水工程改了三四次,结果当地还是没有用上水,在内蒙古、山西、陕西等地都有这种情况。
  管护之难
  一旦工程质量有问题,之后的管护压力就特别突出。于法稳说,“如果加大管护力度,工程寿命就会延长,反之,就会减短使用寿命,导致大病小恙经常发生。”
  2008年5月,山阴县水利部门再次投资235万元对砷、氟工程进行建设,相当于二期工程,此次包括35个村口管理房、村内集中供水点建设,以及管网延伸工程和管线检修、仪表更换等。
  山阴县薛乡双寨村,亦是集中供水工程的受益村。但记者前往调查时,仅有不到五分之一的村民能喝上自来水,其余多数村民又返回喝旱井“毒”水的时代。
  上述村庄主要由于村内支线管道等工程存在问题,后又经过水利部门的管线全线排查修缮,这些村庄内的集中供水井才恢复正常。
  根据山阴县政府文件,以及供水管理站与各村签订的供水管理合同,水利局及供水管理站负责管理水源地工程和村外主管道的运行维护,村内管网的管护维修则由有关乡镇和村负责。但当文件开始实行时,乡镇和村都称缺乏财力,无法筹集到维护资金。
  一些改水工程规划时考虑并不周全,也导致后来问题丛生。
  记者调查,在当初的供水工程设计上,高庄片、苏庄片供水工程的年设计供水量分别为43.24万立方米和32.92万立方米。原先这一工程并未将农田灌溉用水计入,但实际运行时,农村人畜共用水,农田灌溉用水也取用该工程,这导致夏季灌溉期,一些管线片区用水紧张。
  整个山阴县的集中供水管线长200多公里,最长管线跨越六个乡镇,覆盖全县所有病区。对此,于法稳认为,规划管线太长,工程的覆盖半径过大,导致维修成本以及管护成本太高,难度增大。
  另外,集中供水在这些农村地区,还是新事物。导致病区重返饮用“毒”水的重要原因,是许多农民习惯喝免费水,“用洁净水,要付费”的观念还未建立。
  “水质倒是很好,但农业税都取消了,凭啥农民喝一点自来水还要花钱?”山阴县古城镇四里庄的一位拒交水费的村民说。记者走访的多个村庄均较贫穷,依赖于人均不多的农田维生,户均年收入仅有几千元。一些孤寡老人或者已经因病返贫的家庭收入更难保障,山阴县水利局和疾控中心人士均对记者表示,虽然对农村饮水安全工程一直受到大力宣传,但部分村民限于经济条件,依然对安全水望而却步,由于当地财政能力有限,也只能让孤寡老人免交水费。
  虽然自来水入户,但也有村民拒交每吨1.6元的水费,甚至放弃安全水,改用旱井中的有“毒”水。其实每吨1.6元的水价,还是县财政的大力补贴后下调的结果,此前有一度达到每吨2元。
  中科院生态中心环境水化学国家重点实验室主任王子健曾做过农村调查,“在一些更为贫困的地区,让农民选择喝经过处理的水,哪怕一吨只交三五角钱,他们还是宁愿喝免费的致病水”。
  这也提出一个新的问题,如果给一吨水除氟除砷,那就必须是非常便宜的技术。
  王子健说,很多课题和工程项目都是为了完成任务,并未考虑未来给谁用,用的人是否支付得起。比如,在病区曾经试图推广过类似城市家庭用的小型净化装置,但用一段时间还需换内芯,农村到哪里换,能不能换得起,都是现实问题。
  在环渤海地区一带,地表水不能用,地下水都是高氟水,合适的水源难找,水利部门采取的方式是安装反渗透设备,供应反渗透净化水。由于供水量小,当地居民只能按桶购买,有些住户选择给孩子用这种水,或者只用于饮用水,洗衣、做饭还用高氟水,因此,病情控制得仍旧不好。
  从山西乃至全国范围而言,集中供水长期运行问题基本都未能妥善解决,“虽然打井、集中供水设施这些一次性投资由国家支付,但运营始终没有找出长效机制。”王子健说。
  有竞争缺合作
  从国家层面看,“十一五”期间,由国家发改委、水利部、卫生部三家携手实施全国农村安全饮用水规划,共投资590亿元,2008年四季度国家实施积极财政之后,贫困地区的地方配套经费仅为20%,此举旨在使地方病防治措施能够彻底覆盖整个中、重病区,地方各级政府都把农村饮水安全作为重要民生工程,并纳入政绩考核内容。
  水利部的一份汇报材料称,到2010年底,砷病区、血吸虫疫区等涉水重病区村的饮水安全问题全部得到解决,已知中重度氟病区村的饮水安全问题基本得到解决。
  但是,卫生部门没有公开表示同意水利部的数据。国家疾控中心地方病控制中心地氟病防治研究所所长高彦辉称,一定会出现遗漏的情况。目前,卫生部正在对整个地方病防治规划实行情况进行评估。
  “‘十一五’时期覆盖到的人群,卫生口还在评估阶段,水利部有自己的一套数据,两套数据对不到一起去。”高彦辉说,卫生部门统计改水率是合计病区行政村总数,然后统计实施改水工程的村子所占比例,水利部门则是按照改水工程覆盖人口来计算。
  全国范围内的农村改水工程主要由卫生部和水利部共同完成。卫生部门开展高氟、高砷水源筛查及病情监测,水利部门则在病区安排改水工程。“大家把病区资料给水利部门,然后他们以此实施改水。”高彦辉说明二者的关系说。
  卫生部专门设置了一个与水利部协调的办公室,但在地方上还是遭遇了部门间协调难的老问题。按照一些地区的规定,水样提取是由卫生部门牵头,水利部门确定取样地点,疾控中心人员负责取样,最后检验。但基层的疾控中心人士反映,在抽取、监测水样时,有时对方并不配合,他们亦无计可施。
  按照程序,县级的疾控中心将监测结果上报市级疾控中心,后者逐级上报省和国家卫生部门。“水改工程是县里的大项目,代表县形象,如果监测结果显示水质不合格,大家上报市里后,等于背后告了县政府的状。大家上报的同时,也告知水利局,让他们看着办吧。”一位地方疾控部门的人士说。
  国土资源部地调局于“十一五”期间亦主动介入地方病的防治工作,但其介入改水项目实则“名不正言不顺”。地下水的管理一度是由地调部门负责,1999年改革以后,被划到了水利部,勘探、研究职能仍由其承担。
  “以前疾控部门改水的方式是,直接向上级申请资金,拨款到位后,就找人在相应的村子打井,并不具备长期性和规划性。水利部的经费相对来说最充足,不过是对地表水的研究在行,而真正了解地下水并掌握相应技术的是地调局。”沈阳地质调查中心工程技术人员蔡贺说。
  因此,国土资源部地调局于“十一五”期间,在北方饮水型地方病严重区选择重点地区开展地下水勘察,并在典型区实施供水安全示范工程。参与这个课题的几位研究人员在接受记者采访时表示,希翼进行地质勘测,提出解决方法,带动防病改水工作。他们正在规划进一步做全国地方病及缺水地区勘察及供水安全示范。
  目前,地调局与水利部、卫生部互相不通信息,水利部的相关人员甚至不知道国土部门投资近2000万元做此项目。而卫生系统虽掌握地方病的详细数据,但并不公开,地调局拿不到这些数据,只能自己摸索。
  “大家和地调部门有过一些交流,他们本来想合作,但是后来没有合作到一起去。在改水示范项目上没有太深入合作的切入点。”高彦辉说明说。
  一位该领域的专家一语中的,“应该说地方病已经趋向好转。但现在的问题是利益冲突太严重。各方都添油加醋向中央呼吁经费,等钱到了又可能随意挪用、侵占。”
  中国科学院地球化学研究所研究员郑宝山对中国彻底解决地方病问题不表乐观,“世界多个国家都存在高砷、高氟等地方病,人均GDP超过3000美金的,基本解决了地方病。”但中国地方病治理涉及经济、社会、部门等多利益因素,“一旦这些因素搅和在一起,就难解决了”。
  “实际上,地方病是卫生部的任务,但现在在水利部门却承担了全部责任。”一位水利部人士表示,“涉及到水源保护,水质监测,病区的现状调查等都超出水利部的职权范围。”
  令人更为忧虑的是,近年来一些新增病区悄然出现。山阴县在2008年的一次抽查中意外发现一个村庄成为新的砷中毒病区,山阴县此前划定的病区内,该村并未列入。2010年,湖南省洪湖市黄家口镇姚河村也发现了砷中毒病人。这些意外发现也留下疑问:已知病区尚未妥贴解决,还有多少未知病区被忽略了?

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